Quelques petits rappels historiques sont nécessaires pour comprendre ce billet. Plutôt que de les renvoyer dans la rubrique « pour en savoir plus » que vous ne lirez pas, je préfère les mettre ici en exergue afin que vous les lisiez.
D’abord il y eut la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier instaurée par traité en 1951 et devenue effective dès 1952 regroupant l’Allemagne, la Belgique, la France, l’Italie, le Luxembourg et les Pays-Bas
Concomitamment il y eut le projet de Communauté Européenne de Défense que la France signa en 1952 aux côtés de l’Allemagne, des Pays-Bas, de la Belgique, du Luxembourg et L’Italie mais ne ratifia jamais car trop inféodée alors aux intérêts américains.
Puis arrivèrent simultanément ou presque la Communauté Européenne de l’Energie Atomique (Euratom) et la Communauté Economique Européenne en 1958 qui rassemblaient les Pays-Bas, Le Luxembourg, l’Italie, la France, la Belgique et l’Allemagne.
Comme c’était les mêmes qu’on retrouvait partout, tout cela fusionna en 1967. On parlait désormais DES Communautés Européennes mais
ils n’étaient toujours que 6 et cela faisait 15 ans que le processus d’intégration européenne était engagé.
Après les choses deviennent plus compliquées. En effet, des pays non communistes d’Europe qui n’avaient pas voulu embarquer dans ce projet intégrateur avaient créé l’Alliance Européenne de Libre-Echange qui comme son nom l’indique n’était qu’une Union Douanière visant à favoriser le commerce entre eux. Mais comme les Communautés Européennes semblaient bien marcher, l’Alliance a commencé à se fissurer et 4 pays voulurent rejoindre les CE : Le Royaume-Uni, le Danemark, l’Irlande et la Norvège. Cette dernière, bien qu’elle ne sût pas alors qu’elle dormait sur un trésor en Mer du Nord, rejeta PAR REFERENDUM, cette adhésion. Comme De Gaulle, qui connaissait bien les Britanniques ne voulait pas du Royaume-Uni, ils faillirent n’être que deux à venir. Finalement De Gaulle ayant été déchu PAR REFERENDUM, le Royaume-Uni fit partie de la deuxième fournée le 1° janvier 1974 .
Il fallu donc 7 ans pour passer de 6 à 9 Etats-Membres (EM).
Ensuite, au fur et à mesure que les dictatures, militaires ou civiles faisaient place à des régimes plus démocratiques, les CE accueillirent la Grèce en 1981, puis l’Espagne et le Portugal en 1986. Mais cela prit du temps. En effet la junte militaire grecque fut déboulonnée en juillet 1974, peu après que la Révolution des œillets ait définitivement mis fin au régime salazariste au Portugal. Le franquisme survécut quelques temps à la mort officielle de Franco en novembre 1976 et seul l’échec du coup d’Etat de 1981 avait permis de refermer définitivement la parenthèse franquiste. Il avait donc fallu entre 7 et 12 ans pour que l’affermissement de la démocratie fasse de ces pays des partenaires acceptables pour les Communautés Européennes.
Finalement, cela prit 12 ans pour passer de 9 à 12 EM.
Après les choses se complexifient encore un peu. Certes ceux qui restent de l’AELE (Autriche Finlande et Suède) frappent à la porte mais à l’époque, le temps est plus à l’approfondissement de la coopération entre les EM. Cela donne d’abord l’Acte Unique puis le fameux traité de Maastricht qui, PAR REFERENDUM, crée, en 1993, l’Union Européenne dont LES communautés Européennes, devenu LA communauté Européenne n’est qu’un élément. Ceci étant fait, l’UE peut donc accueillir les trois nouveaux postulants en 1995.
Il aura donc fallu 9 ans pour passer de 12 à 15 membres
mais
il aura fallu également 26 ans pour passer de la fusion des Communautés à l’Union.
Pendant ce temps là, le reste du monde continuait à bouger et pour rester dans l’ère géographique européenne, il ne vous a pas échappé qu’en 1989, l’empire soviétique s’est effondré laissant une dizaine de pays sans attache, sans constitution, sans régime politique bien établi. Les 15 relèvent le défi de les faire basculer dans le camp des démocraties parlementaires à leur modèle et inventent cette entité de référence appelée les PECO (Pays d’Europe Centrale et Orientale).
Mais il n’y a pas que l’empire soviétique qui se disloqua à cette occasion ; la Yougoslavie, qui ne tenait que par Tito, disparu en 1990, fut à son tour saisie par la fièvre des nationalismes et les sanglantes guerres des Balkans de 1991 à 1999 aboutirent à la création de la Bosnie-Herzégovine, de la Croatie, du Kosovo (reconnu par une partie de la communauté internationale), de la Macédoine du Nord, du Monténégro, de la Serbie et de la Slovénie. Si on rajoute à cela quelques poussières d’Etat comme Malte, Chypre et l’Albanie, cela faisait en tout 17 ou 18 Etats qui se cherchaient un point d’attache.
L’URSS avait disparu mais la Russie continuait à faire office d’épouvantail pour certains, dont les Américains, et il était devenu urgent de rattacher tous ces bouts épars à une entité solide, l’UE.
Mais la mécanique institutionnelle relativement simple du départ avait fait place à une construction, de plus en plus technocratique et faire ainsi rentrer des « novices en démocratie » dans un tel moule n’était pas chose facile. La preuve en est que même les démocraties aguerries ne s’y retrouvaient pas puisque le traité qui devait parachever ce qui avait été commencé avec « Maastricht » est ratifié par les Etats SANS REFERENDUM. En effet le processus référendaire est devenu d’un usage malaisé et périlleux. La preuve en est le vote sur la Constitution de l’Europe, qui devait parachever la construction institutionnelle qui se termina par deux vote contre dans deux des pays fondateurs, la France et les Pays-Bas. Peu d’autres pays se risqueraient à faire ratifier ce traité par référendum.
Finalement cela se fit en réécrivant à la marge le traité constitutionnel et le Traité de Lisbonne fut ratifié SANS REFERENDUM par voie parlementaire par tous les Etats.
Et pendant que la construction institutionnelle avançait cahin-caha, l’UE s’élargissait. En 2004, 10 Etats entraient dans l’Union :7 PECO, les trois Etats Baltes, la Pologne, la Hongrie, la République tchèque et la Slovaquie, un Etat issu de la fédération yougoslave, la Slovénie et deux petits Etats qui se sentaient bien seuls, Malte parce que petite île isolée et Chypre que sa partition forcée isolait entre Grèce et Turquie.
Pendant le tintamarre du renforcement institutionnel , l’UE venait de passer de 15 à 25 membres en 9 ans.
Trois ans plus tard, les deux derniers PECO, la Bulgarie et la Roumanie entraient à leur tour ; il fallait bien ce cours laps de temps pour que ceux-ci comblent un peu le retard institutionnel administratif et économique qu’ils avaient sur les autres Etats
Et en 2013, ce fut la dernière entrée, la Croatie, second Etat yougoslave à intégrer l’Union. A 28, on avait atteint le maximum.
Reste pendant le cas du Royaume-Uni qui a décidé de partir PAR REFERENDUM mais ne sait pas comment faire.
Restent pendants aussi, les cas des Etats encore aux marches de l’UE : la Serbie, la Bosnie-Herzegovine, la Macédoine du Nord, le Kosovo et le Montenegro, 5 Etats issus de la Yougoslavie et l’Albanie voisine que son enfermement dans un maoïsme de pacotille mais de fer sous la houlette d’Enver Hodja a éloigné de tout à commencer de la démocratie.
Reste aussi pendants les cas épineux de l’Ukraine qui, géographiquement en Europe, est déchirée entre deux tropismes et le cas tout aussi douloureux de la Turquie dont l’adhésion a été formellement reconnue sans que depuis lors on est beaucoup avancé dans le processus d’intégration progressive.
Finalement le rappel historique a été plus long que prévu mais cela est compréhensible tant l’histoire récente de cette construction politique unique en son genre a été riche et mouvementée.
Il ressort de ce long fleuve, pas tranquille du tout, que :
1°) plus les institutions sont devenues complexes plus il a été facile d’entrer.
2°) l’Union a tenté de mener de front deux chantiers contradictoires, l’approfondissement et l’élargissement sans que le débat stratégique « faut élargir avant d’approfondir ? Faut-il approfondir avant d’élargir ? » n’ait été posé formellement, quitte à regretter a posteriori que l’un se soit fait sans que l’autre ne soit achevé
3°) le processus référendaire a été au cœur de tous les processus de construction de l’Union Européenne, sauf les dernières phases, l’adoption du traité de Lisbonne en 2007 et l’élargissement de 2004-2007.
Peut-être tout cela explique que l’Europe, qui n’a pas été aussi forte économiquement depuis bien longtemps, apparaisse aussi faible et impuissante politiquement, tant en interne que sur la scène internationale.
Alors la question mérite d’être posée : l’Europe devait-elle être ouverte ou fermée ?
A ceci, deux bons connaisseurs répondent en des termes diamétralement opposés. L’actuel président de la commission, dont le mandat fut désastreux pense qu’il fallait élargir et que ce fut une réussite : https://www.euractiv.fr/Juncker tire le bilan du «big bang» de l’élargissement européen . Les arguments qu’il avance sont parfois spécieux, parfois judicieux mais il a quand même du mal à passer outre aux tiraillements, et le mot est faible, qu’occasionnent les manquements de plus en plus graves de certains Etats soit à la morale publique, soit au respect des droits fondamentaux. Les premiers peuvent être réglés au sein de l’Union devant les instances judiciaires, quant au second, qui contreviennent manifestement à la Charte des Droits fondamentaux, ils devraient relever également des mêmes voies de recours contentieux si soit les EM, soit les institutions de l’Union avaient le courage de le faire. Manifestement, la Commission sortante ne l’a pas eu, pas plus d’ailleurs que l’un des EM au sein du Conseil européen.
Le second point de vue est déjà plus historique. Il émane d’une personne peut-être moins dans la lumière que l’actuel président de la commission, mais ayant vécu de l’intérieur tout le cheminement que j’ai décrit plus haut, son opinion à une certaine valeur : https://www.sauvonsleurope.eu/Marcel Jaurant Singer : « je pense que l’on est allé trop vite » Fortement teinté de nostalgie, son témoignage vaut surtout pour rappeler l’esprit dans lequel travaillaient de petites équipes totalement persuadées du bien-fondé de leur démarche. Quoiqu’il puisse dire, sur l’écrasement de la hiérarchie au sein de ces équipes, ils étaient quand même entre gens du même monde et leur démarche était technocratique, qui peut se révéler puissante quand la technocratie est inspirée. Le modèle était difficilement transposable à une échelle supérieure et finalement n’est resté du fonctionnement de ces institutions que la technocratie qui n’est plus qu’impuissance quand elle n’est qu’une technostructure, dont le sens de l’action s’est perdu dans le poids des mots, des textes et des normes. Si en plus on ajoute à cela l’arrivée de nouveaux venus dont les références n’étaient pas les mêmes, l’absence de sens a encore accru ce sentiment d’incapacité à agir sur le cours des choses.
Que faudrait-il faire alors ?
Bien malin qui pourra dire qu’il détient LA bonne solution. Mais il existe quelques pistes de réflexion tiré de ces deux témoignages. Redonner du sens à l’idée d’Union continentale en est une. Redonner de la consistance à l’action publique communautaire en est une autre. Redonner ou plutôt donner enfin une légitimité incontestable aux institutions européennes une troisième.
A l’idéal, il eut fallu le faire avant les élargissements massifs et rapides et approfondir la construction communautaire afin de lui donner des assises solides capables d’accueillir et accompagner de nouveaux Etats que des décennies de tutelles soviétiques laissaient un peu sans grand repère en matière de coopération démocratique. Cela n’a pas été et il ne sert à rien de le regretter mais en tirer les conséquences.
La pire solution serait de rapetasser des procédures devenues inadéquates en arguant de mauvaises raisons. L’exemple-type de ces mauvaises solutions nous est encore apportée par le calamiteux Juncker https://www.euractiv.fr/Juncker suggère de réduire le nombre de commissaires européens Bien sûr, le système actuel qui veut que chaque EM ait SON commissaire est une absurdité politique. Les intérêts nationaux sont déjà représentés par les chefs de gouvernements au sein du Conseil ou par les ministres lors des conseils thématiques. L’exécutif communautaire doit être par contre le reflet des rapports de force politique au sein de l’Union avec la difficulté de mesurer ces rapports de force. La logique voudrait que ce soit le résultat des élections au Parlement Européen qui les définissent mais certains objectent que la faible participation jusqu’à présent en réduit la signification. Les résultats aux élections générales nationales poseraient d’autres problèmes autrement difficiles à résoudre. Cela ne répond cependant qu’en partie à l’objection d’une Commission pléthorique. Puisqu’il s’agit d’un exécutif, son organisation doit être calquée sur l’importance et la diversité des thèmes à traiter et là, il n’est pas sûr qu’il ne faille pas au moins une vingtaine de commissaires mais à condition que leurs champs d’intervention soient clairement identifiés et intangibles pendant la durée de leur mandat. Le contenu des traités et des compétences qu’ils reconnaissent à l’Union, en application du principe de subsidiarité devrait guider à la structuration de la Commission en portefeuilles ministériels homogènes.
Ceci étant précisé, revenons à l’approfondissement de l’Union. Comme tous les EM ne sont pas actuellement dans la même dynamique, peut-être faudra-t-il convenir que « l’Europe à la carte » est une option, mais pas dans le sens qu’entendaient ceux qui ne veulent ne prendre de l’union que ce qui les intéresse pour rejeter tout le reste. Il s’agit au contraire d’une démarche plus exigeante, organisant en cercles concentriques l’Union, avec à la périphérie les EM qui se contentent de l’Union telle qu’elle existe , puis par groupes concentriques des EM qui veulent aller plus loin dans l’intégration avec au centre quelques EM qui seront d’accord pour une intégration maximale. Chez cela, on retrouvera peut-être l’esprit et les méthodes de travail des EM fondateurs des Communautés. Quant aux autres, il faut faire le pari que les effets bénéfiques d’une intégration de plus en plus poussée, les incitera à faire un pas de plus de la périphérie vers le noyau central.
C’est une démarche devenue vitale, alors que certains dans l’Union pousse déjà à de nouveaux élargissements
Croatie et Roumanie veulent redémarrer l’élargissement de l’UE
«L’inclusion des Balkans occidentaux est plus importante que jamais»
https://www.euractiv.fr/Bruxelles veut ouvrir les négociations d’adhésion de l’Albanie et de la Macédoine du Nord
Ainsi, dans la mesure où l’adaptation aux règles actuelles sera considérée comme le standard a minima que devront atteindre les postulants, il sera plus aisé de faire accepter une période de transition plus longue. Ce respect de règles a minima sera aussi une manière de dire aux EM qui ne les respectent pas que, pour l’instant, il serait préférable qu’il repasse par une phase probatoire leur permettant une remise à niveau de leurs standards, démocratiques, politiques, économiques, sociaux et maintenant écologiques.
Evidemment, cela va se traduire par une profonde réforme de la Constitution Européenne et devra être validée PAR REFERENDUM.
La base documentaire indispensable :
https://fr.wikipedia.org/wiki/Communauté_européenne_du_charbon_et_de_l’acier
https://fr.wikipedia.org/wiki/Communauté_européenne_de_défense
https://fr.wikipedia.org/wiki/Communauté_européenne_de_l’énergie_atomique
https://fr.wikipedia.org/wiki/Communauté économique_européenne
https://fr.wikipedia.org/wiki/Communauté_européenne
https://fr.wikipedia.org/wiki/Union_européenne
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