Dans l’administration, qu’est-ce que la performance ?

Dans le monde de l’entreprise, la performance est un concept omniprésent et central dans l’appréciation des individus et des groupes. Mais qu’y entend par performance ? En général, c’est l’atteinte plus ou moins réussie d’objectifs fixés à l’avance par une hiérarchie ou négociés entre niveaux hiérarchiques différents. Le plus souvent ces objectifs sont financiers, qu’il s’agisse de chiffres d’affaires engrangés, de marges générées, de bénéfices accumulés parce que l’argent est le mètre étalon des entreprises capitalistes puisqu’il s’agit de rendre compte aux seules parties prenantes reconnues, les actionnaires. S’y rajoutent aussi parfois quelques considérations sur la qualité de la gestion des hommes.

Mais cela, c’était avant. Depuis, il y a eu la théorie des parties prenantes et son implémentation sous la forme de RSE et pour les plus hardis, de la définition d’une « mission » dans les statuts d’une société commerciale.

Evidemment, cela change fondamentalement la nature de la performance attendue, puisqu’à partir de maintenant, on n’appréciera plus l’atteinte des objectifs en termes purement financiers mais en tenant compte aussi des attentes des autres parties prenantes, les salariés bien sûr, les fournisseurs (un peu), les clients, parce qu’ils sont « rois », la société civique car il y a des exigences de plus en plus fortes vis à vis des entreprises en terme de préservation des valeurs qui fondent nos sociétés, notamment la probité, et de préservation des ressources. Du coup la performance devient polymorphe et ne peut être que la synthèse de résultats mesurés souvent avec des échelles différentes. Cela pose évidemment des problèmes que les agences de notation peinent à résoudre.

Si je parle ainsi de la difficulté de mesurer la performance dans les entreprises qui sont entrées dans le XXI° siècle, c’est que la question se pose aussi maintenant dans une autre sphère de l’activité humaine, les administrations et ici en l’occurrence dans la fonction Publique d’Etat https://acteurspublics.fr/Des pistes pour recentrer le régime indemnitaire sur la performance. Il convient de noter que ce mot de performance est d’ailleurs considéré comme tabou par la plupart des acteurs, et pas uniquement du côté des syndicats, ce qui va compliquer l’exercice.

Et pourtant, on ne voit pas pourquoi les organisations publiques et ceux qui y travaillent ne devraient pas rendre compte de la qualité de leurs actes. Mais rendre compte à qui ?

Après tout l’administration d’Etat a, elle aussi, ses parties prenantes et c’est donc à elles qu’elle doit rendre compte. Or qui sont ces parties prenantes ? Pour faire rapide, on peut les classer en trois catégories :
*ceux qui bénéficient des services de l’administration, qu’on a appelé indifféremment les usagers ou les administrés,
*ceux qui financent le fonctionnement de l’administration, c’est à dire les contribuables et enfin
*ceux qui par leur vote ont indiqué, en théorie du moins, quelle action publique ils entendaient voir mise en œuvre, c’est à dire les électeurs.

Il ne vous aura pas échappé qu’il s’agit là souvent des mêmes personnes mais que chaque catégorie a des attentes particulières. L’utilisateur des services publics attend que ceux-ci lui apportent le service qu’il en espère, ce qu’on pourrait qualifier de résultat de l’action publique. Le contribuable attend lui que ce résultat soit atteint avec le moins de moyens possibles. Enfin, l’électeur attend que l’action publique produise les effets que ceux qu’il a élu, lui ont promis et qui sont en fait les objectifs de leur action.

A partir de cette analyse, le groupe interministériel des contrôleurs de gestion ministériels avait établi un schéma assez simple connu comme le triangle du contrôle de gestion https://www.budget.gouv.fr/reperes/performance/articles/le-controle-de-gestion

Celui-ci permet :
-de mesurer la qualité de l’action publique et renvoie à l’atteinte des objectifs, afin de pouvoir en rendre compte dans le cadre du débat politique => triptyque électeur-objectifs-qualité (ou pertinence pour parler le langage de l’évaluation)
-de mesurer l’efficacité de l’action publique et renvoie aux résultats obtenus, quoiqu’il en coûte, afin d’en rendre compte aux administrés, si besoin était => triptyque usager-résultat-efficacité
-de mesurer l’efficience de l’action publique, c’est à dire le rapport entre les moyens financiers et humains engagés eu égard aux résultats obtenus afin de rassurer le contribuable sur le bon usage des deniers publics.=> triptyque contribuable-moyens-efficience

Cette base théorique devrait donc permettre de mesurer assez aisément la performance de toutes les administrations à leurs différents niveaux hiérarchiques, puisque la loi qui fixe les règles budgétaires (la LOLF pour les initiés) obligent tous les ministères à définir des indicateurs correspondant à ces trois paramètres et d’en mesurer l’atteinte chaque année en même temps qu’ils rendent compte de l’exécution budgétaire et qu’ils posent leurs nouvelles demandes pour la ou les année-s à venir.

Si ce schéma était parfaitement appliqué, l’administration publique aurait ainsi pu démontrer qu’une analyse multi-critères de la performance était possible et donner par la même une leçon de gestion moderne aux plus grands groupes privés.

Hélas, c’était sans compter sur la culture administrative et ses lourdeurs. Dans un premier temps, les ministères ont eu du mal à identifier les bons indicateurs pour caractériser leur action sous le triple prisme de la qualité, de l’efficacité et de l’efficience et on vit apparaître des indicateurs qui étaient des monstres jargonnants. Dans un second temps, il leur fut encore plus difficile de mettre en place les outils statistiques permettant de faire remonter les informations nécessaires à la mesure de ces indicateurs. Enfin, cet exercice est devenu accessoire dans la démarche budgétaire puisque, aussi bien les services du ministère du Budget que les services budgétaires des différents ministères ont continué, à peu de chose près, la même routine budgétaire qu’avant la LOLF https://www.acteurspublics.fr/La préparation du budget, un jeu de rôles en quête de maturité collective.

Dès lors, on souhaite bien du courage aux têtes pensantes de la Fonction Publique pour mettre en place un régime indemnitaire recentré sur la performance. Mais l’espoir fait vivre !

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