L’Etat n’est pas une entreprise

La critique de l’inefficacité de l’administration est à peu près aussi vieille que l’administration elle-même. Est-ce à dire que, par essence, l’administration est inefficace ? Tout dépend la définition qu’on donne au mot efficace. Mais je ne me lancerait pas pour le moment dans ce débat d’experts sur les concepts d’efficacité, d’efficience ou de pertinence de l’action ; j’y reviendrai peut-être un peu plus loin.

Commençons par les déclarations d’une cheffe d’entreprise qui se pique de connaître un peu le monde de entreprises et qui se fondant sur cette petite connaissance voudrait en imposer les principe à l’organisation de l’administration de l’Etat : http://decouverte.challenges.fr/Réforme de l’Etat: et si on empruntait un peu les méthodes des entreprises?

L’outrance de l’expression ne me dérange guère ; c’est parfois le mode d’expression normal de certains. Ce qui me dérange par contre beaucoup plus, c’est la méconnaissance dont il est fait preuve ici de la façon dont l’administration à son plus haut niveau fonctionne. Notamment, cette exhortation en fin d’article : « Faites appel à des professionnels du conseil stratégique, de la réorganisation, de la résistance au changement, à des cost-killers, faites entrer de vrais DRH, des hommes du privé avec des méthodes, raccourcissez les circuits de décisions, changez les cadres de la haute administration, les règles de management… ».

C’est méconnaître fondamentalement l’emprise qu’ont déjà sur les administrations de tous les ministères les grandes entreprises de consultants. Pendant 20 ans j’ai navigué dans l’administration, parfois avec une étiquette RH, parfois avec un étiquette « modernisateur » ou encore une étiquette « contrôle de gestion ». Nous ne pouvions pas faire un pas sans que les grandes boîtes de consulting viennent nous chuchoter à l’oreille, moyennant correcte rémunération, ce qu’il conviendrait de faire pour que cela aille mieux. Et je peux témoigner que leurs conseils furent suivis le plus souvent, avec des fortunes variées.

Mais je peux comprendre le propos de la présidente de l’association ETHIC car c’est dans l’air du temps comme en atteste l’article publié par un journal dont les options idéologiques sont à l’opposée de celles de cette dame  : https://www.monde-diplomatique.fr/L’ère de l’État-entreprise

C’est donc un thème à la mode : l’Etat doit se mettre au régime entreprise.
Mais de quelle entreprises parlerait-on ? DE l’entreprise idéale qui pratique une RSE irréprochable ? De l’entreprise qui, pour employer l’expression horrible de la présidente d’ETHIC, dégraissent pour maintenir les dividendes de leurs actionnaires ? Des entreprises qui auraient triché, quitte à mettre en danger la vie d’autruiCrashs aériens : Boeing avait désactivé le signal d’alerte des 737 MAX pour le rendre payant?

J’ai l’impression que dans l’esprit de ces gens-là qui veulent absolument faire entrer les us et coutumes de l’entreprise dans les rouages de l’administration, il s’agit en fait de l’entreprise idéale, celle qui n’existe pas ou alors sous forme idéologique. Or, nous savons que l’idéologie est toujours le meilleur moyen de mal gouverner.

Mais plus fondamentalement, j’ai envie de dire que ces gens se trompent surtout parce que l’Etat ce n’est pas l’entreprise, ou si vous préférez, que le système « Etat » n’a pas le même paradigme que le système « Entreprise ». Ce ne sont pas les mêmes valeurs, ce ne sont pas les mêmes critères d’évaluation, ce ne sont pas les mêmes systèmes de rôle des acteurs, ni les mêmes relations entre ces acteurs.

Ayant eu la chance d’avoir deux vies professionnelles, la première dans le secteur privé, sur les franges de l’entreprise, la seconde dans l’administration, parfois au cœur de l’action, parfois aussi sur les franges, j’estime modestement avoir observé deux ou trois choses qui permettent de les différencier.

La principale différence est le rapport à l’argent : pour l’Etat, l’argent est un moyen nécessaire, voire une contrainte, pour remplir des fonctions qu’on qualifie de régaliennes sans toujours bien savoir ce que cela recouvre, mais qui ont à voir avec la sécurité intérieure et extérieure. Dans un Etat moderne et démocratique comme la France, cet argent sert aussi à réduire toutes sortes d’inégalités et à mettre en œuvre tout ce qui peut faciliter le bien vivre ensemble. Mais peut-être qu’en rajoutant ces derniers points, fais-je œuvre idéologique. Toujours est-il que l’argent reste un moyen au service d’une fin, politique.

Dans l’entreprise, par contre l’argent est certes aussi un moyen permettant la mobilisation de moyens afin de produire et vendre un bien ou un service, mais c’est aussi un fin en soi puisque, in fine, le but de l’entreprise est de maximiser le revenu des propriétaires et des producteurs au sein de l’entreprise.

La deuxième différence majeure est la nature des parties prenantes et de leurs attentes.

Fondamentalement une entreprise, c’est d’un côté des fournisseurs et de l’autre des clients et au-dessus parfois des actionnaires. Depuis quelques temps la théorie des parties prenantes a sensiblement étoffé l’analyse en introduisant de nouveaux acteurs internes ou externes à l’entreprise comme les salariés, les syndicats, l’Etat et les collectivités locales, les ONG qu’elles soient de défense de l’environnement ou des consommateurs dont le seul point commun est qu’ils ont un intérêt à la marche de l’entreprise et chaque intérêt est différent de l’autre voire parfois antagoniste. Cette nouvelle vision, holistique, de l’entreprise, qui n’est pas encore partagée par tout le monde, est le socle de ce qu’on appelle la RSE, responsabilité sociale et environnementale des entreprises, mais aussi du très controversé Article 61 du projet de loi PACTE qui consacre le concept d’intérêt collectif dans l’objet social des sociétés commerciales.

Mais la RSE et encore plus l’intérêt collectif restent des sujets très peu partagés et fondamentalement la mesure principale de l’efficacité pour les principales parties prenantes reste l’argent, celui qu’on ne donnera pas aux fournisseurs, et pour cela, il suffit de suivre les véritables bras de fer qui ont lieu entre la grande distribution et les industriels qui la fournissent, l’argent qu’on arrivera à faire dépenser aux clients et tout l’art des hommes du marketing et de la vente se mesure en, terme de progression du chiffes d’affaires et de parts de marché gagnées, l’argent enfin qu’en fin d’année, la société, si c’est une entreprise à statut social, versera à ses actionnaires et la générosité des dividendes attendus ou obtenus a un effet immédiat sur les cours boursiers, pour les entreprises cotées.

Du côté de l’Etat, l’analyse des parties prenantes est un peu plus complexe. En effet, l’Etat a d’abord une fonction régalienne et dans une démocratie, ceci est contrôlé et sanctionné par le vote, donc il y a des citoyens. Ensuite, l’Etat ne fonctionne que parce qu’il prélève pour cela une part des revenus et des patrimoines des individus qu’il protège et il y a donc une second catégorie de parties prenantes, le contribiable. Enfin, l’Etat rend des services à la population et aux entreprises et voici une troisième catégorie de parties prenantes, qu’on l’appelle, l’usager ou l’administré. Pour ces trois catégories, qui recouvrent d’ailleurs parfois les mêmes personnes, les attentes ne sont pas les mêmes. Le citoyen attend que la politique pour laquelle il a voté soit mise en œuvre et produise les effets qu’on lui a promis. Le contribuable souhaite que l’argent qui lui a été prélevé soit utilisé à bon escient et enfin, l’usager attend que l’Etat lui rende le service auquel il a droit.

Inutile de faire de longues explications pour se rendre compte que la mesure de l’efficacité ne peut pas être la même dans l’entreprise et dans les rouages de l’Etat. C’est pourquoi vouloir que des managers formés à l’école de l’entreprise investissent les échelons supérieurs de l’Etat n’est pas forcément la panacée.

Par contre, que des cadres du secteur public, dont la matrice de pensée est l’intérêt public, aillent rechercher dans l’attirail du manager privé, quelques recettes, trucs et astuces, ne peut être que bénéfique.

Pour ne prendre qu’un exemple, l’introduction du contrôle de gestion dans l’administration s’est faite dans la durée en adaptant le schéma d’entreprise aux spécificités de l’Etat comme je les ai rappelé plus haut et le dernier guide du contrôle de gestion de l’Etat en porte la trace : https://www.performance-publique.budget.gouv.fr/actualites/2015/guide-controle-gestion-dans-services-etat#.XNlybRQzbIU

Mais je peux attester que pour autant, cela n’a pas transformé toutes les administrations en machine ultra-efficace car il existe un point commun à toute organisation, c’est qu’une réforme, ça ne se décrète pas, ça se diffuse, ça s’explique et ça se discute et ça demande du temps et du doigté. Les managers du privé, comme du public devaient jeter un coup d’oeil à cet article : https://siecledigital.fr/5 caractéristiques empêchant la mise en place d’une transformation agile
Première caractéristique : une culture d’entreprise non adaptée à l’agilité et une résistance des managers
Seconde caractéristique : une transformation agile imposée et non une transformation co-construite

Troisième caractéristique : la capacité de production1 comme objectif et non comme indicateur
Quatrième caractéristique : le sentiment d’urgence et non l’urgence du résultat
Quatrième caractéristique : le sentiment d’urgence et non l’urgence du résultat
Certes on ne peut pas demander à une administration comme l’Education Nationale et son millions d’agents d’avoir la même agilité qu’une grosse PME de 200 salariés ou une ETI de 5,000 personnes, mais en quelques sentences, tout est dit et comme dit l’autre : « et maintenant, il n’y a plus qu’à faire! »

1Encore faut-il s’entendre sur le contenu de la notion de production qui n’est pas le même dans l’entreprise et dans l’administration

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