Le grand débat occulté : les Etats Généraux de la dépense publique

Au début du mouvement des GJ, un cadre supérieur de l’administration territoriale avait pensé avoir une idée géniale en appelant à la convocation d’Etats Généraux de la dépense publique https://www.linkedin.com/Pour des états généraux de la dépense publique !
Hélas, pour la pensée collective, il a un peu châtré son ambition en limitant son propos à l’organisation territoriale de la République. Cela dit, si ce débat avait eu lieu et qu’on ait pu faire l’inventaire des premiers effets dévastateurs des lois Lebranchu (Métropoles et NoTRE) , cela aurait déjà été une bonne chose et aurait permis de mieux cerner comment une bonne idée au départ part dans le mur du fait des pesanteurs administratives, sociologiques et politiques. Cela aurait peut-être déblayé le terrain pour mener la réflexion de fond sur « la dépense publique ».

Car on ne s’attaque pas comme ça à la question de la dépense publique ou alors on trouve des réponses simplistes pour ne pas dire simplettes qui ne sont, dans le meilleur des cas, que des emplâtres sur ne jambe de bois, ou le trou du Sapeur Camembert, quand ce ne sont pas les remèdes du Dr Diafoirus, qui tuent le plus sûrement les malades qu’ils ne les guérissent.

En effet, les questions à traiter sont complexes. Or ni l’administration, ni les politiques, ni même le citoyen lambda ne sont habitués à raisonner dans un univers complexe. C’est du moins ce que laisse entendre ce haut fonctionnaire https://www.acteurspublics.com/ Francis Massé : “L’administration est-elle apte à se confronter à la complexité ?”qui pose de nombreuses bonnes questions mais ne répond pas à ces deux questions de fond. Pourquoi réformer et dans quel sens le faire ? Comment susciter les changements de comportements ? Incidemment, il ouvre une piste en parlant de l’absence de culture du résultat. C’est totalement vrai et c’est même pour pallier cette carence que les « modernisateurs » veulent à tout prix ouvrir la Haute Fonction Publique à des cadres issus du secteur privé qui, eux ont baigné dans la culture du résultat. Il y a dans cette pétition de principe un vice de raisonnement à la base, c’est la notion même de résultat. En effet, dans le secteur privé, le résultat se mesure par rapport à l’actionnaire, par rapport aux salariés, par rapport aux clients et cela ne va pas plus loin en général, sauf conversion à la RSE.

En matière d’action publique, le résultat se mesure par rapport aux décideurs politiques, mais surtout par rapport à trois parties prenantes qui sont d’ailleurs souvent les mêmes personnes, le citoyen qui juge une politique dans ses intentions, l’usager qui juge la mise en œuvre de cette politique dans ses effets pour lui et le contribuable qui juge les effets de la mise en œuvre de cette politique sur son porte-monnaie. On doit aussi rajouter dans les parties prenantes, les fonctionnaires chargés de cette mise en œuvre et sans l’adhésion desquels tout implémentation est plus compliquée.

Ce n’est pas nouveau pourtant car depuis une quinzaine d’années, avec notamment la réforme des procédures fiscales, connue sous le nom de code de LOLF (pour Loi Organique sur les Lois de Finances), il existe un noyau d’ »innovateurs » https://www.acteurspublics.comPlongée dans le monde des innovateurs qui pilotent le changement mais comme le dirait la Comtesse, au lieu de « penser le changement », ils n’ont fait, le plus souvent, que « changer le pansement ». En effet, aucune orientation précise n’avait été donné à leur ardeurs innovatrices. Alors chacun innove dans son coin, cela dépoussière un peu mais fondamentalement rien ne bouge.
J’évoquais la LOLF il y a un instant. Voilà l’exemple type d’une innovation qui a fait flop. En effet, le coeur de cette réforme tenait en deux phrases : remettre en cause toute la dépense chaque année et non pas empiler mesure nouvelle sur mesure nouvelle, et mettre aux coeur de l’évaluation budgétaire des indicateurs de performance. Or les budgétaires, pris par le temps et par leurs habitudes ont rapidement transformé la révision annuelle des dépenses budgétaires en quelque chose qu’ils savaient faire, des mesures nouvelles. Quant à la mesure de la performance, est-ce ignorance, bêtise ou malveillance ? mais les premières batterie d’indicateurs fournies par les administration étaient tellement absconses, tellement malcommodes à alimenter et à analyser et tellement peu explicites en fin de compte qu’il aurait fallu être devin pour pouvoir mesurer la performance avec cela.

Belle occasion perdue.

Mais comment une telle réforme pour laquelle l’État avait dépensé autant d’argent en outils informtatiques, en formation des cadres et des exécutants, en communication a-t-elle pu ainsi accoucher d’aussi peu de chose ?

La réponse est peut-être là https://www.acteurspublics.com/La France évalue peu ses politiques publiques, mais elle progresse
Ce n’est pas un hasard si les Etats qui ont réussi la maîtrise de la dépense publique sont aussi ceux qui ont réussi à mettre en place une politique ambitieuse en matière de d’évaluation des politiques publiques. C’est peut-être là que ce jouera le débat sur la dépense publique. Mais évidemment pour mener une évaluation des politiques publiques, il faut être capable de penser dans la complexité. En effet, comme je l’ai dit plus haut, les parties prenantes de l’action publique ont des attentes complexes et parfois contradictoires, être à la fois citoyen, usager et contribuable est en soi complexe. Donner satisfaction à ces trois aspirations parfois antagonistes suppose une grande capacité à mettre en place de compromis et à savoir gérer toutes les boucles de rétroaction qu’une action publique peut engendrer et qui rend si difficile l’appréhension des attentes des uns et des autres.

Evaluer c’est d’abord avoir une idée claire de ce que veulent les citoyens et les usagers, c’est le métier des politiques et ensuite de proposer une solution dont on peut dire et même prédire les effets qu’on en attend et les moyens qu’il va falloir y consacrer. C’est le rôle des études d’impact que la loi exige normalement mais que les administrations la plupart du temps malmène, faute de temps (une réforme chasse l’autre) et surtout par manque de savoir-faire ou d’outils de mesure.

Evaluer, c’est ensuite mesurer les résultats obtenus. Cela évidemment suppose qu’on ait mis en place des outils de mesure et de ce point de vue l’administration n’est pas toujours bonne élève car elle ne sait pas mesurer son action.

Evaluer c’est enfin savoir interpréter ces mesures , c’est à dire mettre en relation la mesure obtenue, quand on l’obtient, et l’intention qu’il y avait au départ. C’est la mise en évidence des écarts qui permet d’évaluer à condition qu’on se place simultanément sur plusieurs niveaux : le niveau de l’efficacité,( le résultat brut), de l’efficience (l’économie des moyens mis en œuvre au regard du résultat) et de la pertinence (l’action publique a-t-elle permis de traiter le problème ?).

C’est là où réside la complexité ;

La boucle est bouclée : il faut que l’action publique accepte qu’elle évolue dans un environnement de complexité et donc acquérir la culture qui va avec et alors seulement, on pourra parler d’évaluation des politiques publiques. Et bien plus tard parler de maîtrise de la dépense publique.

Entre deux, il va bien falloir respecter les critères de Maastricht.

Cherchez l’erreur.

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