Décentralisation : rock around the « mille-feuilles » feuilleton en trois épisodes (au moins) 3/3 Déconstruire l’héritage de la Révolution Française

La Révolution Française nous a laissé deux institutions d’une grande solidité semble-t-il puisqu’elles ont traversé deux siècles d’une histoire nationale plutôt mouvementée : la commune et le département. Ce sont des constructions à la fois historiques et technocratiques.  Les communes sont les héritières des paroisses et les départements sont fondés sur le postulat, simple que toute administration de l’Etat pouvait être atteinte en moins une journée de cheval.

La commune n’est plus paroisse que pour le maire

Effet bénéfique (ou désastreux, c’est selon ses convictions religieuses) de la déchristianisation de la population française, cela fait belle lurette que les communes ne correspondent plus aux limites des paroisses de l’Ancien Régime. L’église catholique a bien du mal à remplir ses églises et même à assurer une présence régulière d’un de ses cadres dans celles-ci. Et pour autant, ces églises demeurent au moins une dans chaque commune de France (c’est le legs de l’Histoire) et leur entretien est le plus souvent à la charge exclusive de la commune. On peut donc dire que dorénavant il n’y a plus de paroisse que pour le maire. Des maires qui le plus souvent dans ces petites communes n’ont plus vraiment les moyens de faire face à la réglementation que leur imposent des pouvoirs administratifs parisiens de plus en plus normatifs à défaut d’être actifs. Ces petits maires n’ont pas suffisamment de ressources pour éviter que leur commune ne dépérisse. D’un autre côté, les modes de vie ont tellement changé qu’il parait parfois incongru qu’une commune de 125 habitants ait un maire et ses adjoints alors qu’à moins de 5 kilomètres de là un lotissement qui a poussé dans une commune plus avantagée ou plus entreprenante, puisse accueillir parfois deux ou trois fois plus d’habitants sans qu’à aucun moment ses intérêts puisse être défendus au sein d’un conseil municipal faute d’y avoir  des représentants élus.

Un ministre de la gauche plurielle, Jean-Pierre Chevènement, en 1998, avait eu la bonne idée d’obliger toutes les communes de France à se regrouper progressivement dans des ensembles plus grands capables  de faire face aux nouveaux enjeux économiques, administratifs, sociaux et environnementaux auxquels sont confrontées les collectivités locales de premier niveau. A sa façon, ce tenant de la gauche jacobine rendait hommage aux tenants de la deuxième gauche, plus girondine qui dans le cadre des Clubs Jean Moulin, préconisait, dans les années 60, une France à 6.000 communes. Ces communautés de communes ou communautés d’agglomération ont une gestation plus ou moins facile et plus ou moins longue mais en 15 ans il semblerait que les résistances soient sur le point de céder définitivement. Pour autant, les choses ne sont pas forcément roses dans ce nouveau monde municipal puisque la « rationalisation administrative » n’a pas produit ces effets parce que les élus ne sont pas nécessairement des êtres rationnels d’une part et parce que d’autre part cette réforme s’est faite en oubliant un aspect fondamental, la représentativité démocratique. Tant que les conseils communautaires ne seront pas élus par l’ensemble de la population de la communauté mais seront avant tout l’émanation de conseils municipaux , les intérêts infra-communautaires l’emporteront toujours sur l’intérêt communautaire. Là aussi , ce n’est pas la taille de la communauté, ni la façon dont elle a été découpée qui est en cause mais bien la façon dont on a choisi que le pouvoir devait s’exercer.

Et si on supprimait les départements ?

Cela fait bien longtemps qu’on ne se déplace plus à cheval en France. La justification première de la création des départements a donc disparu et pourtant les départements perdurent et sont même le plus souvent la circonscription administrative la plus solide puisqu’aucun découpage envisagé, ou presque (j’y reviendrai plus loin) n’ose transgresser les limites départementales.

Et pourtant, on parle de plus en plus de les supprimer. Déjà, dans le cadre de la RéATE (Réforme de l’Administration Territoriale de l’Etat), les préfets de départements ont été placés sous la tutelle hiérarchique des préfets de régions et les services départementaux regroupés de manière drastique en 2 ou trois directions multi-fonctions donc plutôt illisibles. Les sous-prefectures deviennent des lieux de plus en plus vides et les sous-préfets ont le blues.

Admettons donc que les départements ont vécu. Mais aussitôt, vient la question : si on supprime les départements , par quoi les remplacera-t-on ? D’un côté nous aurions des régions plus vastes puisque leur nombre pourrait être réduit et de l’autre des communautés (je fais le pari qu’à l’usage la distinction entre communauté de communes et communauté d’agglomération disparaitra au profit de ce terme générique). Les premières sont trop grandes pour reprendre les compétences actuelles des départements, autour essentiellement de la solidarité et de l’action sociale. Les secondes sont trop petites pour assurer les mêmes fonctions.

Or une ministre de la gauche plurielle, Dominique Voynet, en 1998, avait eu la bonne idée de proposer aux élus locaux de se regrouper volontairement dans des ensembles suffisamment vastes pour être des territoires de projet de développement. Peut-être parce que le concept était trop novateur et/ou trop flou, peut-être aussi parce que le succès d’une réforme se mesure aussi au poids politique de ceux qui les portent, mais toujours est-il que les Pays, puisque c’est de cette réforme portée par Mme Voynet dont je parle, n’ont pas autant prospéré que les communautés. Et pourtant si c’était là la solution alternative aux départements ?

Le pays construction humaine, le cas breton

Pour analyser la faisabilité d’une telle solution , je suggère que nous nous intéressons au cas breton. En effet, cette région présente la caractéristique d’avoir l’intégralité de son territoire couvert par des intercommunalités ET par des pays. Voilà donc un pays prêts à toutes les expérimentation en terme de gestion renouvelée des territoires. Il y a en effet 21 pays sur le territoire breton, 26 si on rajoute les pays qui existent autour et au Nord de Nantes. Ce découpage en pays présente les caractéristiques suivantes :

-alors que les pays sont un concept historique ancien en Bretagne, aucun des pays issus de la réforme Voynet ne vient se plaquer sur les découpages anciens, médiévaux ou épiscopaux, mais bien le fruit d’un consensus local contemporain

– la taille géographique et démographique de ces pays est très variable et correspond plus à des réalités de bassin de vie

-les pays ne connaissent pas toujours les frontières départementales

– les pays à l’Est n’ont pas hésité à transgresser les frontières administratives de la Région Bretagne.

Nous aurions donc au lieu de  4 ou 5 départements , 21 à 26 pays. Ce sont des circonscriptions plus gérables démocratiquement et administrativement . Les fonctions de solidarité mais aussi de développement économique et de gestion écologique du territoire peuvent y être exercées sans que cela ne paraisse ni artificiel ni redondant par rapport à l’action d’autres collectivités. Et s’il faut retrouver un rôle aux sous-préfets, ils pourraient fort bien être les coordonateurs des services de l’Etat sur le territoire « paysan » (le territoire du Pays si vous préférez).

Un territoire composé de 21 à 26 pays et de 115 à 120 communautés est un challenge intéressant. Ce n’est évidemment à ce stade qu’un esquisse et qui mérite débat, loin des prises de position à l’emporte-pièce qui fleurissent immédiatement dès qu’on parle région et pouvoirs locaux.

Il restera encore à trouver la place que pourraient occuper les trois métropoles , Brest, Rennes et Nantes dans un tel schéma. Il me semble que j’ai déjà écrit dans ces colonnes quelque chose sur l’opportunité que pourrait représenter pour l’Ouest breton la création d’une métropole , ne serait-ce que pour démontrer qu’une métropole n’est pas forcément une hégémonie mais au contraire peut être l’illustration des bienfaits d’un fédéralisme bien compris.

Et voilà la boucle est bouclée : on retrouve nos métropoles de départ, on y retrouve le principe fédéral et surtout on constate une fois de plus que l’efficacité de toute réforme institutionnelle ne dépend que de la façon dont s’organise l’exercice du pouvoir sur ce territoire.

Fin provisoire.

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