Moderniser l’Etat : Le rocher de Sisyphe ou la roche Tarpéienne ?

Pour ce qui ont connu la délégation interministérielle à la réforme de l’Etat (DIRE) et le rituel des Comités interministériels à la réforme de l’Etat (les CIRE) de 1998 à 2002, puis les Plans Ministériels de Modernisation (PMM), obligatoires et très bavards en 2002-2003 puis les audits de modernisation, dits « audits Copé » qui ont eu l’immense avantage de permettre un recyclage intelligent d’une multitude de rapports d’inspection et enfin la calamiteuse révision générale des politiques publiques (RGPP) qui fut surtout une Réduction Gouvernementale des Prestations Publiques, les annonces faites lors du dernier conseil interministériel pour la modernisation de l’action publique (CIMAP) résonnent un peu comme un rengaine, tant il semble que tout ait déjà été dit sur ce qu’il fallait faire mais qu’hélas peu ait été fait.

Toutefois, il y a dans ces annonces, peut-être, les prémisses d’un changement. En effet, il semblerait que les critiques émises sur la façon dont la « réforme de l’Etat » a été menée depuis 10 ans ont été entendues.

Les têtes de chapitre reste bien entendu les mêmes : la simplification, la qualité, l’accessibilité et la transparence. Mais ce qui change, c’est peut-être la méthode.

Fini, le recours aux « consultants », cabinets spécialisés dans la réorganisation des entreprises, qui ayant flairé qu’il y avait là un marché juteux à prendre, ont développé un département « service public » ? Ils ont bien vécu ces 10 dernières années sans pour autant donner la preuve de leur efficacité, à organiser la réflexion, à faire émerger de nouveaux processus ni surtout à accompagner les administrations dans le pilotage du changement. Ce n’est pas en mettant à la tête d’un département « service public » un ancien haut fonctionnaire qui y pantoufle qu’on change fondamentalement la culture d’entreprise de ces cabinets, ni leur mode d’intervention, s’appuyant sur des consultants juniors dont l’inexpérience est souvent la qualité première.

Finies aussi les réformes qui arrivent par en haut, concoctées en petit comité et imposées parce que le sommet de l’Etat « s’implique dans la réforme », c’est-à-dire « dicte les volontés du monarque » ?

Finies aussi les pseudo-consultations croupions où pour traiter de la « réduction de la charges administratives des entreprises » ne sont conviées que l’AFEP et les représentants des greffes de tribunal de commerce ?

Ce qui changera donc ce seront les interlocuteurs

On va enfin consulter la base c’est-à-dire qu’on prendra le pouls des PME (on appelle cela le « test PME ») pour ce qui concerne la réduction de « l’impôt papier », c’est-à-dire qu’on associera les fonctionnaires, mais aussi les syndicats, sur toutes les propositions de réduction des contraintes administratives pesant sur les citoyens et les entreprises. Je mettrais juste un bémol à ceci : si l’idée est de mettre autour de la même table ceux qui subissent la complexité de la réglementation soit parce qu’ils sont chargés de l’appliquer soit parce qu’ils la subissent, il aurait fallu dire plus nettement que les usagers, c’est-à-dire les citoyens et/ou contribuables seront également associés. Cela vaudrait mieux que de faire confiance au ressenti des élus dans leurs permanences. Car consulter la base, dans l’esprit de ceux qui vont mener cette nouvelle vague de réforme, c’est aussi associer plus étroitement les parlementaires à l’ensemble du processus. C’est quand même la moindre des choses si l’objectif est  entre autre de réduire l’inflation législative ou développer l’évaluation des politiques publiques.

Ce qui changera aussi, c’est justement que l’évaluation des politiques publiques fait son grand retour dans l’arsenal modernisateur de l’Etat, c’est-à-dire qu’on va peut-être s’attaquer enfin au bien-fondé de nombreuses actions de l’Etat et non plus à la façon dont elles sont mises en œuvre.

Ce qui changera encore, c’est que l’obsession budgétaire n’est pas l’alpha et l’oméga de la politique de modernisation, même si on sent, sous-jacente dans le compte-rendu du 1° CIMAP, que cela reste une préoccupation constante, règle d’or oblige.

Ce qui changera enfin, c’est que le mouvement de réforme va également toucher les collectivités territoriales. Il n’y avait que la gauche qui pouvait faire cela. En effet, si d’aventure, le gouvernement précédent avait eu des velléités de le faire, il se serait attiré une volée de bois vert des barons territoriaux, majoritairement à gauche, au nom de la défense de la libre administration des collectivités locales. Il reste à espérer que les deux mouvements, décentralisation et modernisation de l’action publique iront dans le même sens. Ce devrait normalement être le cas puisque les deux rênes sont tenues dans la même main ministérielle.

Ce qui ne changera pas cependant,

Ce qui ne changera pas, c’est l’omnipotence des grands corps de l’Etat. Il est en effet déjà acquis que les grandes inspections seront de nouveau aux manettes. La meilleure preuve en est que les trois grandes inspections, IGA, IGAS et IGF ont publié conjointement un guide pratique de la mise en œuvre de l’évaluation. Quand on sait que ce sont les mêmes grands corps de l’Etat qui ont produit tous les rapports justifiant les mesures RGPP, on se dit que les bons sentiments risquent de se fracasser sur le mur des bons compagnonnages, ou alors que ces grandes maisons que sont les grandes inspection sont suffisamment vastes pour héberger en leur sein, toutes les opinions et leurs contraires. Toutefois, je ne leur fais pas totalement confiance car l’histoire administrative récente prouve que pour une once de modernisme, il y a toujours un bon kilo de conservatisme dans la production de ces instances. Surtout, il faut savoir tirer les leçons des erreurs du passé : les consultants sont hors-jeu par manque de culture administrative, les inspections devraient également être hors-jeu par excès de culture administrative, par défaut technocratique. L’évaluation est un exercice qui par définition associe toutes les parties prenantes, et nous l’avons vu, ce sera vraisemblablement le cas, si on y associe les citoyens, mais c’est aussi un exercice qui nécessite une médiation externe, dont les références relèvent au moins autant de la sociologie et de l’analyse systémique que de la théorie des organisations

Ce qui ne changera pas non plus, c’est la capacité des grandes administrations à contourner ou à étouffer, par simple pesanteur, toute innovation. J’en prendrais pour preuve quelques exemples. Il a été question lors du CIMAP de la généralisation des études d’impact dans certains cas. Il est quand même bon de rappeler que ces études d’impact sont déjà obligatoires pour tout projet de loi et pour certains décrets et souvent ces études sont d’une telle indigence qu’on s’interroge sur la capacité des services du Premier Ministre à faire respecter l’esprit des textes. La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) prévoyait des mesures de responsabilisation des services, rapidement contournées. Ainsi tout décret de transfert de crédit est sensé être présenté au Parlement accompagné d’un avis explicatif du ministère des finances. Tous les avis sont devenus des copier-coller du même avis ou presque. Les parlementaires apprécient sûrement. Le rapport annuel de performance est sensé être le moment fort où les administrations expliquent au Parlement comment elles ont atteint les objectifs qu’elles s’étaient fixés un an plus tôt dans leur projet annuel de performance. C’est devenu un exercice rituel, où les fonctionnaires passent un temps fabuleux à produire des chiffres que leurs hiérarchies se gardent bien de commenter à l’intention des parlementaires. Cela tombe bien puisque de toute façon les débats parlementaires escamotent largement l’examen de ces documents.

C’est parce que ceux-ci ne changent pas qu’il sera difficile de faire changer le tout. C’est parce que l’administration est encore organisée sur un schéma pyramidal hiérarchique que depuis 50 ans ou plus, nous avons toujours au moins un Secrétaire d’Etat en charge de la « réforme de l’Etat ». C’est pourquoi moderniser l’action des pouvoirs publics ressemble au mythe de Sisyphe, condamné à remonter éternellement le même rocher. La réforme de l’Etat suppose en effet que l’Etat modernise l’organisation de son administration et accepte de fonctionner comme dans toutes les grandes organisations ancrées dans la mondialité, avec une part de fonctionnement latéral, en dehors de toute hiérarchie

C’est pourquoi c’est sûrement une bonne idée d’en avoir fait un « grand » ministère en regroupant la réforme de l’Etat, la décentralisation et la fonction publique dans la même main. C’est sûrement un grand honneur mais aussi une grande responsabilité. Avec autant de moyens, la ministre est condamnée à réussir. A défaut, le Rocher de Sisyphe pourrait devenir sa Roche Tarpéienne.

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